凭单製作为政府改革工具,实质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。它渊源于新自由主义经济学,从消费者角度通过强化其选择权而巧妙植入市场竞争机制。凭单制存在公平导向、效率导向及公平与效率兼顾等不同政策取向及模式。儘管它在公共部门需要一定的运作条件,但能广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健等具有融合特徵的"福利物品"提供领域。

凭单也称代金券、有价证券、消费券，如汉重（Hatry）所定义的，它是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。其含义有三层：（1）凭单是围绕特定物品　而对特定消费者群体实施的补贴，体现政府对特定消费（如基础教育、公共卫生、食品、住房等）进行鼓励、扶助的政策意向；（2）凭单不同于传统补助，是直接补贴消费者而非生产者；（3）凭单通常採取代金券的方式而非现金。

人们对服务的偏好普遍不同，且公众认为这些多样化偏好都很合理

存在多个服务供应者之间的竞争，潜在提供者进入成本很低

个人对市场状况有充分理解，包括服务成本、质量、获取渠道等方面的信息

使用者容易评判服务质量，或者生产者由政府批准并受其监控

个人有积极性去购买该种服务

这种服务比较便宜且人们购买频繁，因此，公众能够通过实践来学习

凭单制的公共领域的特徵

政府有支付或部分支付的意愿或义务

存在多个供应主体竞争的可能

该物体或服务具有有效排他性并可收费

消费者有一定的选择能力